Ephraim Dekkers Advocaat

In het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) wordt de arbeidsrechtelijke rechtspositie van ambtenaren gelijkgetrokken met die van ‘normale’ werknemers. De normalisering gaat echter niet voor alle ambtenaren gelden. Welke groepen ambtenaren zijn uitgezonderd van de normalisering?

Uitgezonderde groepen

Op 8 november 2010 is het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) door de Tweede Kamerleden Koşer Kaya en Van Hijum ingediend. Het doel van deze wet is de rechtspositie van ambtenaren in overeenstemming te brengen van met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar gewoon burgerlijk recht. Dit wordt ook wel de ‘normalisering’ genoemd. De normalisering gaat niet voor alle ambtenaren gelden. De volgende vijf groepen zijn uitgezonderd van de normalisering:

  • Militaire ambtenaren
  • Politieambtenaren
  • Politieke ambtsdragers
  • Leden van de staande en zittende magistratuur
  • Notarissen en gerechtsdeurwaarders

Hieronder zal worden besproken waarom de wetgever heeft besloten deze groepen uit te zonderen van de Wnra en hoe het wetgevingsproces zich heeft ontwikkeld.

Militaire ambtenaren

Militairen moeten voldoen aan zware eisen die niet gelden voor ´normale´ werknemers. Om deze reden beschikken zij niet over geheel dezelfde rechten als gewone burgers. Militairen mogen bijvoorbeeld niet staken wanneer dat de inzet van de krijgsmacht zou verstoren of belemmeren. Militairen bevinden zich in een bijzondere positie. Personeel van defensie kan worden ingezet gedurende internationale vredesmissies en voor de verdediging en bescherming van de belangen van het Koninkrijk. Om deze reden moet de krijgsmacht de personeelsinzet kunnen garanderen en moeten militairen zonder instemming kunnen worden uitgezonden naar gebieden overal ter wereld. Ook vallen militairen onder een bijzonder tuchtrecht – de Wet militair tuchtrecht, dat interne gedragsregels geeft die binnen de strijdkrachten gelden. Dit alles leidt ertoe dat de wetgever de positie van militairen zo speciaal vindt, dat zij niet onder het gewone arbeidsrecht kunnen vallen.

Leden van de CDA-fractie vonden dat militairen gewoon onder het burgerlijke arbeidsrecht kunnen vallen en dat de normalisering ook op hen van toepassing zou moeten zijn. Het doel van de normalisering zou volgens hen niet worden bereikt wanneer direct grote groepen ambtenaren van de normalisering zouden worden uitgesloten. De speciale regels die voor militairen gelden, zouden volgens het CDA apart in het Burgerlijk Wetboek kunnen worden opgenomen. Volgens de wetgever zouden militairen inderdaad onder de normalisering kunnen vallen wanneer hun speciale status in afzonderlijke wetgeving zou worden vastgelegd. Dit heeft echter zoveel voeten in aarde dat voorlopig militairen nog niet onder de normalisering kunnen vallen. Wanneer in de toekomst alle bijzondere regels die voor militairen gelden op adequate wijze wettelijk zijn geregeld, kunnen militairen alsnog onder de normalisering worden gebracht.

Verder is interessant dat in het oorspronkelijke wetsvoorstel een onderscheid werd gemaakt tussen militair defensiepersoneel en burgerlijk defensiepersoneel. Voor het burgerlijk defensiepersoneel gelden immers niet alle bijzondere regels die voor ´echte´ militairen gelden. Op voorstel van enkele Kamerleden is echter besloten ook het burgerlijk defensiepersoneel van de normalisering uit te zonderen. De gedachte daarachter is dat het onwenselijk zou zijn, wanneer binnen één organisatie twee verschillende arbeidsrechtelijke rechtsposities zouden gelden.

Politieambtenaren

Zowel het uitvoerend als ondersteunend politiepersoneel valt niet onder de in de Wnra voorgestelde normalisering. Net als in het geval van de hierboven beschreven militairen, werd in het oorspronkelijke wetsvoorstel nog een onderscheid tussen deze twee groepen gemaakt. Op basis van een motie van enkele Kamerleden zijn zowel de executieve als de ondersteunende politieambtenaren onder de uitzondering gebracht. Reden daarvan was dat het (ook hier) onwenselijk werd gevonden wanneer binnen één organisatie twee verschillende rechtsposities zouden gelden en in de tweede plaats omdat een scheiding tussen uitvoerend en ondersteunend politiepersoneel de arbeidsmobiliteit binnen de sector ‘politie’ zou bemoeilijken.

De reden dat politieagenten van de normalisering zijn uitgesloten is deels vergelijkbaar met de hierboven beschreven argumenten op basis waarvan militairen van de normalisering zijn uitgezonderd. Net als militairen bevinden politieagenten zich in een bijzondere positie. De politie heeft als taak het handhaven van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die dat nodig hebben. Om deze taak goed te kunnen uitoefenen gelden voor politieagenten bijzondere regels, bijvoorbeeld voor het wapengebruik maar ook voor het gedrag van politieagenten in hun vrije tijd. Een politieagent moet ook in zijn vrije tijd optreden wanneer dit redelijkerwijs is vereist. Hij kan zich dan niet beroepen op het feit dat hij op dat moment niet in dienst is. Vanwege deze en andere bijzonderheden heeft de wetgever er voor gekozen politieagenten uit te zonderen van de normalisering.

Politieke ambtsdragers

Eveneens uitgezonderd van de normalisering zijn ´benoemde ambtsdragers´. Hiermee worden bijvoorbeeld ministers, staatssecretarissen, burgemeesters en de commissaris van de Koning bedoeld. Deze ambtsdragers worden door de wetgever ook wel omschreven als ‘bestuurders’. Deze bestuurders zijn politieke verantwoording verschuldigd voor hun handelen. Het voor een arbeidsovereenkomst kenmerkende element van ondergeschiktheid ontbreekt echter. Om deze reden is het volgens de wetgever niet verstandig om de normale regels van het arbeidsrecht op deze bestuurders van toepassing te verklaren.

Openbaar Ministerie en Rechterlijke macht

De wetgever heeft leden van de zittende magistratuur (rechters) en leden van de Hoge Colleges van Staat uitgezonderd van de voorgestelde normalisering. Aangezien een van de belangrijkste eigenschappen van deze groep  ‘onafhankelijkheid’ is, vindt de wetgever het onwenselijk hen in een arbeidsverhouding te brengen waarin een gezagsverhouding centraal staat. Net als in het geval van politieke ambtsdragers ontbreek in het geval van rechters het element van ondergeschiktheid in de arbeidsrelatie. Leden van het Openbaar Ministerie zijn aan deze categorie toegevoegd omdat het door de wetgever van belang werd geacht om op beide groepen één rechtspositionele regeling (de Wet Rechtspositie Rechterlijke Ambtenaren, die nu ook al op beide groepen van toepassing is) van toepassing te laten zijn. Een andere reden voor deze gelijkstelling is het faciliteren van onbelemmerde arbeidsmobiliteit tussen rechters en leden van het openbaar ministerie.

Gerechtsdeurwaarders en notarissen

Tot slot heeft de wetgever er voor gekozen notarissen en gerechtsdeurwaarders uit te sluiten van de normalisering. Dit zijn twee voorbeelden van openbare ambten waarvoor een benoeming bij Koninklijk besluit is vereist. Hoewel voor gerechtsdeurwaarders en notarissen speciale wettelijke regels gelden, zijn zij niet in dienst bij de staat. Hierdoor is er geen sprake van een arbeidsrelatie. Notarissen en gerechtsdeurwaarders moeten zich enkel houden aan de regels die de wetgever hen oplegt. Zij zijn niet ondergeschikt aan de staat zoals een normale ambtenaar dat in zijn arbeidsrelatie wel is. Om deze reden is de normalisering niet op hen van toepassing en zullen zij ook niet onder de voorgestelde normalisering vallen.

Impact normalisering

In totaal worden ruim 120.000 ambtenaren uitgezonderd van de normalisering op een totaal van ongeveer 450.000 ambtenaren. Dit is meer dan een kwart van alle ambtenaren. Bij de bespreking van de normalisering in de Tweede Kamer merken onder andere leden van de CDA-fractie op dat dit een te groot aantal is. Het doel van de normalisering is juist het uniformeren van de rechtspositie van alle werknemers in Nederland. Dit doel is volgens het CDA niet gebaat bij het uitzonderen van zulke grote groepen ambtenaren.

Volgens de wetgever zijn er echter goede redenen om bepaalde groepen ambtenaren uit te zonderen van de normalisering. Voor arbeidsrechtjuristen is het belangrijk om te beseffen dat niet alle ambtenaren na de inwerkingtreding van de Wnra onder de normalisering zullen vallen. Voor verschillende uitgezonderde groepen blijft juridisch maatwerk vereist.

Bron: Kamerstukken 32 550