Monique de Witte-van den Haak Advocaat, partner

Het Ministerie van Defensie is een arbeidsorganisatie van bijzondere aard. Bij dit ministerie werken zowel burgerambtenaren als militaire ambtenaren. Militaire ambtenaren hebben een bijzondere rechtspositie. In hoeverre wijkt deze af van de rechtspositie van ‘gewone’ ambtenaren? En wordt dit anders door de Wet normalisering?

Het Ministerie van Defensie is een arbeidsorganisatie van bijzondere aard. Defensie staat voor onze vrijheid, het handhaven van de internationale rechtsorde en helpt als zich rampen voordoen. Daar waar defensieonderdelen in actie komen zijn letterlijk levensbelangen aan de orde. De mensen van het ministerie  zoals wij ze kennen, staan voor hun taak en worden gekenmerkt door een grote betrokkenheid en idealisme.

Grondwet

Bij het Ministerie van Defensie werken zowel burgerambtenaren op wie de ‘gewone’ Ambtenarenwet 1929 en daarop gebaseerde regelingen van toepassing zijn, als militaire ambtenaren op wie de Militaire Ambtenarenwet en de daarop gebaseerde regelingen van toepassing zijn. De grondslag van beide regelingen is artikel 109 Grondwet, waar is bepaald dat de wet de rechtspositie van ambtenaren regelt, inclusief regels over de bescherming bij de arbeid en medezeggenschap. Voor de krijgsmacht zijn  overigens nog aparte bepalingen in de Grondwet opgenomen, zoals in artikel 98 lid 2 Grondwet de bepaling dat de regering het oppergezag over de krijgsmacht heeft. Die bepaling doet echter niet af aan de bevoegdheden van de wetgever ten aanzien van het regelen van de rechtspositie van zowel militaire als burgerambtenaren en evenmin aan de bevoegdheden van de minister als bevoegd gezag in ambtenaarrechtelijke zin.

Militaire Ambtenarenwet

Militairen zijn nadrukkelijk uitgezonderd van de brede definitiebepaling van het begrip ambtenaar in de Ambtenarenwet 1929. Voor hen geldt exclusief de Militaire Ambtenarenwet. Tussen de burgerlijke en militaire rechtspositie bestaat een aantal belangrijke verschillen, die zijn terug te voeren op de bijzondere taken van de krijgsmacht. Dat blijkt al direct aan het begin van de Militaire Ambtenarenwet uit de mogelijkheid dat de minister in buitengewone omstandigheden met het oog op de goede uitvoering van de operationele taken van de krijgsmacht kan afwijken van de bepalingen van de wet. Nood breekt wet en de wet zelf voorziet daarin, zodat ook het breken van de wet een wettelijke grondslag heeft. Daarmee wordt in feite dus de wet niet gebroken, ook niet in nood.Het bekleden van een militaire functie is bepaald niet vrijblijvend. Militairen “dienen” het land en die dienstbaarheid komt ook tot uitdrukking in verplichtingen die de Militaire Ambtenarenwet geeft op het punt van taakuitoefening overal ter wereld en het moeten aanvaarden van opgedragen taken ook als ze niet tot zijn functie behoren. Een militaire functie kun je niet gaan bekleden en dan even kijken of het bevalt. Afhankelijk van je functie ben je verplicht om vier, zeven of tien jaar te blijven en een ontslagverzoek kan worden geweigerd.

Procesrecht

Het procesrecht voor militairen wijkt af van de Algemene wet bestuursrecht die voor alle ambtenaren geldt. De termijn voor het instellen van rechtsmiddelen en de samenstelling van de rechtbank in militaire ambtenarenzaken verschillen. Op die manier is gewaarborgd dat een militair ook als hij in het buitenland verkeert op tijd een rechtsmiddel kan aanwenden. Hij heeft langer dan de standaard zes weken bezwaar- en beroepstermijn die de Algemene wet bestuursrecht toekent. Bovendien wordt een beroep dat is ingesteld  door een militair, beoordeeld door een rechtbank waarin ook een militair vertegenwoordigd is. Op die manier is gewaarborgd dat de desbetreffende rechtbank het werk van de militair en de omstandigheden waaronder het moet worden verricht ook van binnenuit kent.

Speciale regelingen

Voor militairen eist de wet voorts  een wettelijke regeling van de bevordering en het reguleren van instroom, doorstroom en uitstroom, waaronder ook een regeling voor het maximum aantal jaren dat een militair in een rang mag dienen.

Militairen zijn verplicht mee te werken aan onderzoek op gebruik van alcohol en verdovende middelen. Ten aanzien van het gebruik van alcohol geldt dit overigens alleen tijdens de dienst. Ten aanzien van verdovende middelen is het beleid van Defensie uitermate streng. Bezit en gebruik daarvan kwalificeert als wangedrag in de zin van het Algemeen militair ambtenarenreglement en leidt al snel tot strafontslag.

Militair ambtenaren moeten per definitie Nederlander zijn. Voor burgerambtenaren geldt dit alleen als zij een vertrouwensfunctie bekleden. Voor militairen geldt, juist gelet op de noodzaak zicht te hebben op de inzetbaarheid, een specifieke regeling ten aanzien van de aan hen te verlenen gezondheidszorg door de militair geneeskundige dienst.

Verwevenheid

Op één punt bevat de huidige Militaire Ambtenarenwet ook regels voor burgerambtenaren. Dit betreft een beperking op het stakingsrecht. De militair mag niet staken. Wel mag een militair deelnemen aan andere vormen van collectieve actie tenzij dit de operationele inzet van de krijgsmacht kan verstoren of belemmeren. Burgerambtenaren aangesteld bij Defensie kennen echter ook op grond van de Militaire Ambtenarenwet een beperking op het stakingsrecht. Geen volledige uitsluiting daarvan zoals militairen die kennen maar wel een beperking  die ertoe strekt  verstoring of belemmering van de operationele inzet van de krijgsmacht te vermijden. Deze regeling onderstreept de verwevenheid van de taken van burgers en militairen binnen Defensie.

Hoe logisch de verschillen in rechtspositie ook voortvloeien uit de aard van de taken van militaire ambtenaren, toch roepen verschillende rechtsposities en daarmee twee kenbaar verschillende groepen medewerkers binnen één organisatie ook vragen op. In 1989 schreef de Minister van Defensie aan de Kamer: “Waar het om gaat is, dat het besef ontstaat dat èn burgers èn militairen voor Defensie onmisbaar zijn. Een goed defensieprodukt behoort het resultaat te zijn van een samenwerking die zijn grondslag vindt in wederzijds respect en begrip voor onvermijdelijke verschillen.”

Werkrelaties militairen en burgerpersoneel

In  2015 verscheen in de Militaire Spectator een artikel over de werkrelaties tussen militairen en burgerpersoneel bij het Ministerie van Defensie. Dit artikel heeft hetzelfde uitgangspunt als de minister in 1989. De werkrelaties zijn van belang voor het effectief functioneren van Defensie. En uiteindelijk gaat het daar toch om. Uit dit artikel blijkt dat de onderzoekers naast verschillen in rechtspositie tussen burgers en militairen culturele verschillen zijn tegengekomen tussen militaire en burgerambtenaren. Dat leidde overigens niet tot serieuze problemen in de werkrelaties tussen burgers en militairen. Uitsluitend tot aandachtspunten.

Wet normalisering rechtspositie ambtenaren

Het wetsontwerp ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren’ had de verschillen kunnen vergroten maar dankzij het gewijzigd amendement Kerssen zal dat niet het geval zijn. De Minister van Defensie krijgt de bevoegdheid burgerlijke ambtenaren aan te stellen. Die bevoegdheid wordt opgenomen in een nieuwe titel IVa van de Militaire Ambtenarenwet. In de toelichting is opgenomen: “Met het huidige wetsvoorstel worden er binnen Defensie twee rechtsposities gecreëerd. Militair defensiepersoneel behoudt de publiekrechtelijke rechtspositie, terwijl burgerlijk defensiepersoneel een private rechtspositie krijgt, ondanks dat het in de praktijk onmogelijk is voor beide groepen om zonder elkaar te functioneren. De indieners achten het daarom onwenselijk om twee systemen naast elkaar te creëren. Daarom wordt met dit amendement – in navolging van het militair defensiepersoneel – ook het burgerlijk defensiepersoneel uitgezonderd van de wet.” De beproefde balans in het hybride rechtspositionele stelsel  bij het Ministerie van Defensie wordt derhalve niet gewijzigd. Dat is een verstandige keuze gezien het grote belang van de harmonieuze samenwerking binnen Defensie.

Bronnen:
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 300 X, nr. 55
Werkrelaties tussen militairen en burgerpersoneel bij Defensie / Dr. M. Andres en prof. dr. J. Soeters in:  Militaire Spectator, jrg. 184 nr. 9 (2015)
Dit artikel is eerder in gewijzigde vorm verschenen in: Magna Charta Magazine, Leading Lawyers Pels Rijcken and The Navy At ZR.MS. Tromp, Augustus 2016