Marije Schneider Senior advocaat

Op 29 januari 2018 is de Aanpassingswet normalisering rechtspositie ambtenaren door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) ter internetconsultatie aangeboden. Via deze internetconsultatie kunnen burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties kennisnemen van het wetsvoorstel en tot 12 maart 2018 hun ideeën hierover kenbaar maken.

Wij hebben de aanpassingswet en de toelichting voor u doorgenomen en bespreken in dit blog de belangrijkste onderwerpen die ons zijn opgevallen.

Wat regelt de aanpassingswet?

Zoals bekend heeft de Wnra tot doel om de rechtspositie van ambtenaren zoveel mogelijk gelijk te stellen aan die van werknemers in de private sector, die werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst. Om dit uit te kunnen voeren, dienen verschillende formele wetten worden aangepast. De aanpassingen zijn onder te verdelen in drie categorieën:

  1. Wetgeving dient te worden aangepast aan de veranderde inhoud van het begrip ‘ambtenaar’.
  2. Wetgeving dient te worden aangepast aan de overgang van een publiekrechtelijk geregelde rechtspositie naar een privaatrechtelijke rechtspositie.
  3. Het wetsvoorstel regelt, voor zover nodig, de instandhouding van de rechtspositie van de uitgezonderde groepen, die als gezegd hun publiekrechtelijke rechtspositie houden.

De aanpassingswetgeving is technisch van aard. De wetgever voert slechts inhoudelijke wijzigingen door wanneer dit voor zorgvuldige implementatie vereist is.

Wat gebeurt er met het begrip ‘ambtenaar’ in diverse wetten?

De Wnra wijzigt de definitie van ‘ambtenaar’. Onder de huidige Ambtenarenwet is een ambtenaar degene die is aangesteld om in openbare dienst werkzaam te zijn. Straks is dat degene die op basis van een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is. De wijziging van de definitie zorgt voor een verandering in de kring van personen die als ambtenaar wordt aangemerkt. In de aanpassingswet is daarom voor alle wetgeving waarin het woord ‘ambtenaar’ voorkomt bezien of dit nog wel de lading dekt.

Bijvoorbeeld: in het Wetboek van Strafrecht zijn ambtsmisdrijven strafbaar gesteld. Dat is een misdrijf dat door een ambtenaar wordt gepleegd, waarbij het door de ambtenaar uitgeoefende ambt van invloed is op de strafbaarheid. Het begrip ‘ambtenaar’ dat in het Wetboek van Strafrecht wordt gehanteerd heeft een eigen betekenis, die losstaat van de betekenis van het begrip in de Ambtenarenwet. Het Wetboek van Strafrecht wordt daarom op dit punt niet aangepast.

Welke gevolgen heeft de normalisering voor personeel dat werkzaam is bij openbare scholen en instellingen?

Voorgesteld wordt om alle openbare scholen en instellingen uit te sluiten van de Ambtenarenwet 2017. Zonder deze wijziging zou voor een beperkt deel van de openbare scholen en instellingen behalve het private arbeidsrecht ook de nieuwe ambtenarenwet gaan gelden. De Ambtenarenwet 2017 bevat regels die samenhangen met het werken bij de overheid, zoals het afleggen van de eed of gelofte, bepalingen over integriteit en nevenwerkzaamheden. De wetgever vindt deze bepalingen niet goed passen bij de praktijk van het onderwijs. De onderwijssectoren hebben over dit soort onderwerpen zelf afspraken gemaakt en vastgelegd in de cao’s of in codes.

Is aanpassingswetgeving nodig voor de uitzonderingsgroepen?

De normalisering geldt zoals bekend niet voor alle ambtenaren. Militairen, rechters, politieambtenaren, openbaar officieren en politieke ambtsdragers worden uitgezonderd van de Wnra. De Ambtenarenwet 2017 gaat voor hen niet gelden. Voor deze zogenaamde ‘uitzonderingsgroepen’ zijn wettelijke aanpassingen nodig om te voorkomen dat er met het vervallen van de (huidige) Ambtenarenwet gaten vallen in hun rechtspositie.

Bijvoorbeeld: artikel 125c Ambtenarenwet (over politiek verlof) is nu van toepassing op politieambtenaren en burgerlijke ambtenaren bij Defensie maar vervalt bij inwerkingtreding van de Wnra. Voor genormaliseerde ambtenaren is een regeling voor politiek verlof opgenomen in het Burgerlijk Wetboek. Voor de uitgezonderde groepen geldt het BW echter niet. Artikel 125c Ambtenarenwet wordt daarom voor politieambtenaren overgenomen in de Politiewet 2012 en voor burgerlijke ambtenaren bij Defensie in de Militaire Ambtenarenwet 1931 (waarvan de citeertitel wordt gewijzigd in Wet Ambtenaren Defensie 2017).

Wordt de bestaande situatie ten aanzien van zeggenschap en indiensttreding van personeel gehandhaafd?

Krachtens de huidige Ambtenarenwet vindt de indienstneming van ambtenaren plaats als gevolg van een aanstellingsbesluit van het (bevoegde) bestuursorgaan. Na de inwerkingtreding van de Wnra wordt een arbeidsovereenkomst gesloten door de rechtspersoon waar dit bestuursorgaan deel van uitmaakt. Het aangaan van een arbeidsovereenkomst is immers een privaatrechtelijke rechtshandeling die alleen door natuurlijke personen en rechtspersonen kan worden verricht. Dit betekent dat bijvoorbeeld voor ambtenaren bij ministeries niet langer de betreffende minister hun werkgever is, maar de Staat. Uitgangspunt van de aanpassingswetgeving op dit punt is dat het orgaan binnen de rechtspersoon dat nu zeggenschap over het personeel heeft deze zeggenschap behoudt. Om dit te bewerkstelligen zijn in de aanpassingswetgeving maatregelen getroffen.

Bijvoorbeeld: de gemeenteraad is werkgever voor zijn eigen ambtelijke ondersteuning, de griffier en het griffiepersoneel. De raad is een orgaan van de rechtspersoon gemeente. De rechtspersoon wordt na de inwerkingtreding van de Wnra werkgever voor alle ambtenaren. Dat zou betekenen dat de gemeenteraad geen rechtspositionele zeggenschap meer heeft over zijn eigen personeel. In de aanpassingswetgeving wordt daarom voorgesteld om aan de gemeenteraad de bevoegdheid toe te kennen om namens de (rechtspersoon) gemeente arbeidsovereenkomsten met ambtenaren aan te gaan. Deze bevoegdheid zal beperkt zijn tot het aangaan van arbeidsovereenkomsten met de griffier en griffiepersoneel.

Wie heeft de bevoegdheid tot het sluiten van collectieve arbeidsvoorwaarden?

Ook ten aanzien van de zeggenschap over collectieve arbeidsvoorwaarden geldt het uitgangspunt dat de bestaande feitelijke situatie wordt gehandhaafd. Als organisaties nu zeggenschap hebben over de collectieve arbeidsvoorwaarden in hun eigen organisatie dan is het uitgangspunt dat dat zo blijft.

Bijvoorbeeld: artikel 15 Kaderwet bepaalt dat krachtens publiekrecht ingestelde zbo’s nu (kort gezegd) het ARAR volgen. Op deze hoofdregel bestaan echter uitzonderingen. Voor UWV en de Sociale Verzekeringsbank geldt deze regel bijvoorbeeld niet. Ook kan deels van de hoofdregel worden afgeweken: de Kamer van Koophandel is daarvan een voorbeeld. In de aanpassingswetgeving wordt aan deze hoofdregel en de bestaande uitzonderingen niet getornd.

Welke gevolgen heeft de normalisering voor de werklast en kosten voor de rechterlijke macht en het UWV?

Na de normalisering zal het UWV ontslagen op grond van langdurige arbeidsongeschiktheid en bedrijfseconomische omstandigheden van de meeste ambtenaren gaan beoordelen. Voor de rechterlijke macht vindt een verschuiving in werkdruk plaats van de bestuursrechter naar de civiele rechter. De Raad voor de rechtspraak, de Hoge Raad en het UWV zullen nog advies uitbrengen over de gevolgen van de Wnra voor de werklast en kosten voor de rechterlijke macht en het UWV.

Wordt de Wnra zelf nog inhoudelijk gewijzigd?

In de aanpassingswetgeving worden ook enkele wijzigingen in de Wnra zelf voorgesteld. Zo wordt in artikel 1, eerste lid, van de Wnra na de zinsnede ‘krachtens een arbeidsovereenkomst’ de zinsnede ‘naar Nederlands recht’ toegevoegd. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat een werknemer alleen ambtenaar is wanneer de overheidswerkgever een arbeidsovereenkomst naar Nederlands recht met hem heeft gesloten. Hierdoor wordt voorkomen dat in het buitenland lokaal in dienst genomen personeel (bijvoorbeeld bij een ambassade) onder de Ambtenarenwet 2017 zou gaan vallen.

Ook in het tweede lid van artikel 1 Wnra wordt een wijziging voorgesteld. Het begrip ‘onbezoldigd’ wordt vervangen door de zinsnede ‘zonder aanspraak op loon als bedoeld in artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek’. ‘Bezoldiging’ is immers een ambtenarenrechtelijke term die niet thuishoort in het nieuwe Ambtenarenrecht en bovendien is er ook een inhoudelijk verschil tussen ‘bezoldiging’ en ‘loon’. Kostenvergoedingen kunnen onderdeel uitmaken van de bezoldiging terwijl dit niet onder de definitie van loon in de zin van het Burgerlijk Wetboek valt. Met deze wijziging wordt bewerkstelligd dat de ambtenaar die geen aanspraak maakt op loon als bedoeld in Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek geen arbeidsovereenkomst krijgt.

Ook artikel 14 van de Wnra is om deze reden gewijzigd. Dit artikel regelt dat de aanstelling van ambtenaren (behoudens de uitzonderingsgroepen) van rechtswege wordt omgezet in een arbeidsovereenkomst. Voorgesteld wordt toe te voegen dat het moet gaan om een ambtenaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, Wnra. Het moet dus gaan om een ambtenaar die loon ontvangt. Op deze wijze wordt voorkomen dat ambtenaren die geheel geen loon ontvangen, of die geen loon ontvangen als bedoeld in artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, automatisch een arbeidsovereenkomst krijgen. Het gaat dan bijvoorbeeld om vrijwilligers met een aanstelling. Voor deze groep is in het tweede lid van artikel 14 Wnra een aparte voorziening getroffen. Deze bestaat erin dat hun aanstelling wordt omgezet in een niet nader gespecificeerde overeenkomst, die geen arbeidsovereenkomst is.